I giudici che sbagliano – il caso Italia a confronto con gli altri Paesi europei

L’avvocato Sabrina Sifo del Foro di Napoli ha effettuato una interessante ricerca sui profili della responsabilità civile dei magistrati in diversi Paesi europei. La sua relazione rientra nei Seminari dedicati a questo strategico tema dalla Camera Europea di Giustizia, presieduta dall’avvocato Nicola Cioffi, che si tengono ogni giovedì mattina presso il Palazzo di Giustizia di Napoli dal mese di settembre e andranno avanti fino a tutto dicembre.

I Seminari prendono le mosse dalla nuova normativa in materia di responsabilità civile dei magistrati varata a febbraio di quest’anno. L’obiettivo del serrato confronto settimanale tra giuristi (avvocati, magistrati e studiosi del diritto) è quello di capire se la norma varata dal governo Renzi possa essere maggiormente incisiva della vecchia Legge Vassalli, che aveva prodotto risultati irrilevanti dopo quasi trent’anni dalla sua entrata in vigore.

Una approfondita analisi a questo proposito è stata resa dallo stesso Nicola Cioffi in un ampio volume di prossima pubblicazione.

 

LA RESPONSABILITÀ CIVILE DEI MAGISTRATI IN ALCUNI ORDINAMENTI EUROPEI

di Sabrina Sifo

L’analisi comparativa sulla disciplina della responsabilità civile del giudice o dello Stato-giudice offre interessanti spunti di riflessione. Di regola, nelle grandi democrazie con le quali siamo soliti confrontarci il giudice non è assoggettato alle comuni regole di responsabilità civile per i danni cagionati da errori nell’esercizio delle sue funzioni decisorie: si va dall’immunità assoluta (Stati Uniti, Gran Bretagna, Canada, Israele), alla limitazione della responsabilità civile alle ipotesi di reato (Germania), o alla normale esclusione della responsabilità diretta nei confronti della parte danneggiata, alla quale è solo consentito di agire contro lo Stato, con una più o meno limitata possibilità di rivalsa dello Stato nei confronti del giudice (Francia, Paesi Bassi, Svizzera, e così la raccomandazione della “Carta Europea sullo Statuto dei Giudici”, approvata a Strasburgo dal Consiglio d’Europa, 8-10 luglio 1998”).

Se guardiamo agli ordinamenti di Common Law, in generale, prevale la teoria della assoluta irresponsabilità del giudice. Ai magistrati è assicurata l’immunità pressoché totale o, in ogni caso, è prevista una responsabilità patrimoniale solo in casi di gravità eccezionale.

In Portogallo, Francia e Belgio vige un sistema di responsabilità indiretta, nel quale la rivalsa dello Stato sul singolo giudice è meramente facoltativa in Francia e vincolata alle ipotesi dolose in Belgio e Portogallo. Diversamente, nei Paesi Bassi e in Germania la rivalsa non è nemmeno prevista. Ancora, in Spagna, tale rivalsa dipende da un’ulteriore sentenza che accerti la dolosità o la colposità grave della condotta del magistrato. Tali impostazioni sono state giustificate anche grazie alla loro conformità con la Carta Europea sullo Statuto dei Giudici, approvata in seno al Consiglio d’Europa nel 1998. Un atto che, pur nella sua estraneità al diritto comunitario, ha contribuito vigorosamente allo sviluppo della disciplina della responsabilità dei magistrati europei. Un orientamento confermato anche nella successiva raccomandazione adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (n. 12/2010) nella quale è stato affermato come “soltanto lo Stato, ove abbia dovuto concedere una riparazione, può richiedere l’accertamento di una responsabilità civile del giudice attraverso un’azione innanzi a un tribunale”.

In maggior dettaglio evidenziamo poi la disciplina della responsabilità civile dei magistrati nei Paesi più importanti d’Europa, che risulta così regolata, secondo dati raccolti da un elaborato dei Servizi parlamentari della Camera dei Deputati.

FRANCIA – In Francia la peculiarità della funzione giurisdizionale ha da sempre imposto una particolare cautela nella previsione della responsabilità di coloro che la esercitano. Progressivamente i magistrati dell’ordine giudiziario sono stati percepiti come professionisti tenuti alla buona realizzazione dei loro compiti nell’esercizio dei loro poteri giurisdizionali e, pertanto, non esenti dall’applicazione di un principio generale di responsabilità civile, temperato tuttavia dalla necessità di preservarli dal moltiplicarsi di azioni legali di risarcimento da parte di ricorrenti semplicemente insoddisfatti del contenuto delle decisioni giudiziarie prese nei loro confronti.

Per tali ragioni è lo Stato a rispondere, in via prioritaria, degli eventuali danni (e interessi) determinati dall’amministrazione della giustizia nei confronti di coloro che sono ad essa sottoposti. Sono previsti i seguenti tre regimi di responsabilità civile dei magistrati (Code de l’organisation judiciaire, artt. L 141-1 e ss.):

il primo riguarda la responsabilità per funzionamento difettoso del servizio giudiziario (fonctionnement défectueux du service de la justice), il cui campo di applicazione risulta peraltro limitato alle due ipotesi della colpa grave (faute lourde) e del diniego di giustizia (déni de justice) (art. L 141-1);

il secondo concerne la responsabilità per colpa personale (faute personnelle) dei magistrati ordinari (i magistrati del Corpo giudiziario) ed è soggetto alla disciplina contenuta nello statut de la magistrature (art. L 141-2);

il terzo è relativo alla responsabilità per colpa personale degli altri giudici (ad esempio, i giudici amministrativi o quelli appartenenti a giurisdizioni speciali) ed è appositamente regolato da leggi speciali o, in loro assenza, segue il procedimento della cosiddetta “prise à partie” (art. L141-3).

In tutti e tre i casi la responsabilità civile viene fatta valere contro lo Stato e non è ammessa l’azione diretta contro i magistrati: è lo Stato, pertanto, a garantire le vittime anche dei danni causati dalle colpe personali dei magistrati, fatta salva la facoltà dello Stato di rivalersi su questi ultimi.

Per ciò che riguarda, in particolare, il primo regime, il funzionamento difettoso della giustizia si riferisce all’insieme di attività in cui si esplica il servizio della giustizia: sentenze, provvedimenti e atti giurisdizionali, ma anche tutti gli atti giuridici o materiali connessi all’esercizio del servizio, nonché gli atti delle autorità amministrative che collaborano al servizio della giustizia. La responsabilità diretta dello Stato nei confronti delle vittime deriva dalla nozione di colpa del servizio (faute de service) riconosciuta a carico dello Stato, indipendentemente dall’accertamento di una responsabilità personale dell’autore materiale del danno. Tuttavia, come richiamato in precedenza, i casi di malfunzionamento del servizio giudiziario sono circoscritti ai due casi, rispettivamente, di colpa grave (ad esempio, la divulgazione alla stampa di atti giudiziari o la sparizione, in determinate circostanze, di dossier istruttori) e di diniego di giustizia (ad esempio, la fissazione eccessivamente tardiva di un’udienza o una sentenza che dopo lungo tempo ancora non viene pronunciata).

Il secondo regime si basa sul concetto di “colpa personale” del giudice, che tuttavia, secondo il dettato dell’articolo 11-1 dello statut de la magistrature, va intesa come comportamento lesivo del magistrato, ma sempre collegato al servizio pubblico della giustizia (faute personnelle se rattachant au service public de la justice) o non distaccabile da quel servizio o, per lo meno, non privo di collegamenti con il servizio pubblico della giustizia. In questo caso lo Stato – come già ricordato – può rivalersi con un’azione riconvenzionale nei confronti del giudice personalmente responsabile del danno.   Anche il terzo regime di responsabilità civile si fonda sulla colpa personale del giudice, ma, a differenza del precedente, si applica ai magistrati non appartenenti al Corpo giudiziario (come i giudici amministrativi o i giudici speciali) e, invece di essere regolato dallo statut de la magistrature, segue la procedura della “prise à partie”. Tale procedura, regolata in dettaglio dagli articoli 366-1 e ss. del Code de procedure civile, è ammessa nei seguenti casi: dolo, frode, concussione, colpa grave e diniego di giustizia. Ma, sebbene qui la responsabilità civile riguardi il comportamento personale del giudice (rientrante nelle fattispecie appena menzionate) e non un suo comportamento legato al servizio pubblico della giustizia, è sempre lo Stato a rispondere civilmente delle condanne al risarcimento dei danni e interessi che possono essere pronunciate contro i magistrati. La causa è di competenza della Corte d’Appello della circoscrizione nella quale il giudice interessato tiene le sue udienze. La prise à partie per essere procedibile deve essere autorizzata preventivamente dal Primo Presidente della Corte d’appello, che decide dopo aver acquisito il parere del Procuratore generale presso la Corte, ossia del Pubblico Ministero. Il rifiuto del Primo Presidente può essere impugnato davanti ad una Chambre civile della Corte di Cassazione.

GERMANIA – La Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz – GG), all’articolo 34, sancisce la responsabilità dello Stato (Federazione o Land) in caso di violazione dei doveri della funzione da parte di un giudice. La responsabilità risarcitoria è, dunque, indiretta, nel senso che il preteso danneggiato non può direttamente chiamare in causa il giudice di cui si vuole far valere la responsabilità. La fattispecie della responsabilità è quella prevista dall’articolo 839 del Codice civile (Burgerliches Gesetzbuch – BGB), rispetto alla quale opera il criterio di imputazione (allo Stato) stabilito dall’articolo 34 GG. L’articolo 839, comma 1, del Codice civile tedesco, stabilisce la responsabilità del funzionario pubblico (Beamter – categoria nella quale sono ricompresi i giudici) che violi dolosamente o colposamente i doveri d’ufficio di cui è titolare; tale responsabilità comporta il risarcimento del danno subito da terzi. Al comma 2, la stessa disposizione prevede la responsabilità del funzionario che violi i propri doveri nell’emanazione di provvedimenti (Urteil) nel quadro di una vertenza, e la conseguente responsabilità, se la violazione commessa costituisce reato. Quindi, l’obbligo di risarcimento da parte del giudice sorge quando, nel corso di un procedimento giurisdizionale, egli abbia cagionato un danno attraverso la violazione dell’articolo 839, comma 2, quando cioè ha commesso un reato. Non rientrano in queste ipotesi il rifiuto o il ritardo di esercitare le proprie funzioni, rispetti ai quali opera l’immunità giudiziaria (Richterprivilege) posta a fondamento dell’indipendenza della magistratura. Tale indipendenza richiede, infatti, che nell’interesse dell’imparzialità del giudice, egli non debba temere azioni o ritorsioni per le decisioni assunte; la garanzia di indipendenza della magistratura, inoltre, è stabilita nell’interesse della certezza del diritto, che verrebbe incrinata se la pretesa inesattezza di una decisione giudiziaria fosse oggetto non soltanto della revisione da parte di un altro giudice secondo le comune norme procedurali, ma anche di azioni giudiziarie per atto illecito.

Sotto il profilo soggettivo, le disposizioni in materia di responsabilità e le relative esimenti si applicano tanto ai giudici di ruolo che a quelli onorari (figure contemplate dall’ordinamento giudiziario tedesco a livello di Länder). Sotto il profilo oggettivo, la nozione di Urteil di cui all’articolo 839, comma 2, BGB, comprende una gamma di provvedimenti giurisdizionali adottati non soltanto ad esito e a chiusura di un procedimento (sentenza), ma anche durante il suo svolgimento. In base all’interpretazione giurisprudenziale, rientrano nella nozione atti processuali aventi carattere tendenzialmente definitivo, quali la decisione di condanna alle spese oppure le decisioni che sottopongono a tutela o a curatela le persone. Ne sono, invece, esclusi gli atti processuali a carattere tendenzialmente provvisorio, quali, ad esempio, le ordinanze relative all’ammissione di prove, le decisioni sul valore della lite, e, in ambito penale, il mandato di arresto, gli ordini di perquisizione, le ordinanze di sospensione della patente di guida.

SPAGNA – La normativa in materia di responsabilità civile dei giudici e dei magistrati è contenuta in alcuni articoli della Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (LOPJ). L’articolo 16 della LOPJ stabilisce che i giudici e i magistrati rispondono penalmente e civilmente nei casi e nella forma prevista dalle leggi. Vi è anche, agli articoli 411-413, un apposito capitolo sulla responsabilità civile. I giudici e i magistrati rispondono civilmente per i danni e i pregiudizi causati quando, nello svolgimento delle loro funzioni, incorrano in dolo o colpa (art. 411). La responsabilità civile può esigersi su istanza della parte lesa o dei suoi aventi causa, nel relativo giudizio (art. 412). La domanda di responsabilità civile non può essere presentata fino a quando non sia stata emessa la decisione che conclude il processo in cui si presuma sia stato prodotto il danno; in nessun caso la sentenza del giudizio di responsabilità civile può modificare la decisione emessa alla fine di tale processo (articolo 413).   Accanto a questa responsabilità di tipo personale del magistrato o giudice, esiste anche una responsabilità patrimoniale dello Stato per gli errori giudiziari, per il funzionamento anomalo dell’amministrazione della giustizia e per l’ingiusta carcerazione preventiva. L’articolo 121 della Costituzione prevede che: “I danni causati per errori giudiziari, così come quelli che siano conseguenza del malfunzionamento dell’Amministrazione della Giustizia, daranno diritto a un indennizzo a carico dello Stato, conformemente alla legge”. La LOPJ ha dato attuazione al precetto costituzionale, aggiungendovi la previsione dell’ingiusta carcerazione preventiva. Il titolo V del libro III della LOPJ è dedicato alla “responsabilità patrimoniale dello Stato per il funzionamento dell’Amministrazione della Giustizia” (articoli 292-297). L’articolo 292 della LOPJ prevede che, per i danni causati per errore giudiziario o come conseguenza del funzionamento anomalo della giustizia, spetti ai danneggiati un indennizzo a carico dello Stato. Il danno arrecato deve essere effettivo, valutabile economicamente e individualizzato in relazione a una persona o gruppo di persone. L’articolo 293 della LOPJ stabilisce che l’indennizzo per errore deve essere preceduto da una decisione giudiziaria che espressamente lo riconosca. Sia nel caso di errore giudiziario, sia di funzionamento anomalo dell’amministrazione della giustizia, l’interessato deve presentare la propria richiesta direttamente al Ministero della giustizia. L’articolo 296 prevede che lo Stato risponda dei danni prodotti da giudici e magistrati per dolo o colpa grave. In tal caso lo Stato può ripetere quanto pagato a titolo di indennizzo al danneggiato mediante un’azione di rivalsa nei confronti del giudice che ha causato il danno.

Nel REGNO UNITO, dove vige il principio della judicial immunity, i giudici sono esenti da responsabilità per gli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni e l’esonero dalla responsabilità civile del magistrato è considerato un presidio di garanzia e tutela dell’indipendenza e dell’imparzialità della magistratura, anche onoraria. In nessun caso, infatti, si può agire contro il magistrato anche se abbia agito con dolo o per difetto di competenza. Divenuto ormai desueto il procedimento di messa in stato di accusa (impeachment) dei giudici, l’unica forma di responsabilità prevista è quella politica che si traduce nella possibilità per i giudici delle corti superiori (ma ciò vale pur se in diversa maniera anche per i più numerosi giudici di prima istanza) di essere rimossi dal loro ufficio da parte della Corona su petizione presentata a Sua Maestà da entrambi i rami del Parlamento. Questa procedura chiamata “address” si applica ogniqualvolta i giudici tengano una “cattiva condotta” (misbehaviour) che ricomprende ipotesi molto diverse tra loro tra le quali il difetto di giurisdizione, l’incapacità, la negligenza ed i casi di diniego di giustizia.